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走向公共管理新范式:转型中国的策略选择

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MBA中国网讯】公共管理关联于公共服务的有效供给。公共管理的传统范式深受市场与政府(国家)二分法的主流经济学影响,认为市场或私人部门可以有效地供给私人物品和服务,而政府或公共部门可以有效地供给公共物品和服务。历史上,市场与政府的二分法具有深远的意识形态背景,这就是资本主义与社会主义之争、“右派”与“左派”之争以及私有化与国有化之争。20世纪90年代初,随着冷战的结束、市场经济的胜出和福利国家的式微,人们开始反思“二分法”对思想和行动的禁锢。实际上,私人物品和服务可以由公共部门供给,如在计划经济体制中,绝大多数的私人物品和服务都是由公共部门提供和生产的。相应地,公共物品和服务也可以由私人部门供给,如在资本主义国家里,许多国防产品是由私人部门生产的,但由政府(纳税人)买单。突破“二分法”的关键是基于组织效率的评价,即怎样的组织安排更有助于公共服务的有效供给。


事实上,“二分法”的影响根深蒂固。今天标准的经济学教科书依然遵循市场与政府的二分法体系。针对发展中国家的政策选择,世界银行倡导的“华盛顿共识”把政府看成是问题,而把市场看成是答案,这是典型的市场原教旨主义的意识形态。市场原教旨主义的意识形态也影响到了公共管理,导致了“新公共管理运动”在20世纪90年代的兴起。新公共管理运动也就是政府再造运动,假定政府官僚体制的低效率,提出用私人部门的企业家精神来改造公共部门;公民成为消费者,政府官员成为首席执行官,代议民主成为委托-代理关系。实质上,新公共管理运动以公共选择的弗吉尼亚学派为根基,该学派让我们知道政府存在失灵,这表现为寻租、“三公”经费的增长、征税带来的无谓损失以及官僚预算最大化。一定意义上讲,新公共管理运动没有离开“二分法”的思维定势——政府失灵就以市场化或私有化的逻辑来再造。


与新公共管理运动同时发生的是市民社会组织的涌现。从谱系学来看,市民社会可以追溯到古希腊的城邦。那时,社会与国家是同一的,没有分离。经过中世纪,一直到18世纪,是黑格尔把国家从市民社会中分离出来。受黑格尔影响,马克思认为国家凌驾于市民社会之上,是社会冲突的解决者,而市民社会等同于市场社会或市场经济。然而,新马克思主义者哈贝马斯认为作为公共领域的市民社会不同于市场经济,主张国家、社会和经济三分法。一般来讲,市民社会意味着国家和市场之外的一切组织。因此,本文试图阐明市民社会组织对公共管理新范式的影响意义,首先指出国家、市场和市民社会三元新混合经济构成了公共管理的制度环境,然后基于公共选择的布卢明顿学派,提出了公共服务的分类供给模式,其中,市民社会组织对应于混合物品和服务的有效供给;最后针对我国教育、卫生和文化行业的实证分析表明,转型中国呈现出公共服务的分类供给模式。


一、公共管理新范式


20世纪90年代,针对“极左”和“极右”思潮的影响,安东尼·吉登斯提出了“第三条道路”的政治纲领。“极左”思潮表现为“反市场,亲国家”,而“极右”思潮表现为“亲市场,反国家”。“第三条道路”主张在市场与国家之间嵌入市民社会,形成三元新混合经济,代替市场与政府的二元混合经济。就公共管理而言,新混合经济意味着公共、私人和第三部门间的伙伴关系;公共部门对应于国家,私人部门对应于市场,第三部门对应于市民社会。这里,伙伴关系可以理解为委托-代理关系。第三部门既可以是委托方,又可以是代理方;委托方与代理方的分离与重组就形成了组织(法人行动者)的九种理想类型,它们是政府、自然垄断企业、社区、国有企业、私人企业、非营利组织、事业单位、社会企业和社团(见表1)。通过合并同类项,法人行动者可以简化为政府、企业、事业单位、社区、非营利组织和社团。就归属关系而言,企业是按市场运作的营利组织,代表私人部门;政府和事业单位是国家设立的公共服务组织,代表公共部门;非营利组织、社团和社区是市民社会组织,代表第三部门。


走向公共管理新范式:转型中国的策略选择


表1 组织理想类型


对市民社会组织进行深入研究的是莱斯特·萨拉蒙和埃莉诺·奥斯特罗姆,前者探索了非营利组织的本质,后者阐明了社区的作用。萨拉蒙和埃莉诺都认为自愿社团是市民社会组织的原型,正如托克维尔倡导的结社的科学与艺术。萨拉蒙把市民社会组织的涌现看成是全球结社革命,是对福利国家合法性危机的直接回应,有别于新自由主义的“华盛顿共识”,强调市场和国家之外的市民社会组织应该发挥主人翁的精神。他进一步指出,这些涌现的市民社会组织具有以下共同的特征:(1)组织性;(2)私人性;(3)非营利性;(4)自治性;(5)自愿性。它们活跃的领域包括教育、卫生医疗、文化、科学研究、社会服务、环境保护、发展、公民倡导、慈善事业、宗教、国际援助以及社团。非营利组织实质上是部门间伙伴关系的产物,或许与私人企业的唯一区别就是非营利性,这是基于政府的特许而存在的组织。


很显然,萨拉蒙的市民社会组织的概念不包括社区。实际上,社区的界定存在很大争议:英文只有一个名称“community”,中文却有多个名称,如“社区、社群和共同体”,用于不同情境。文森特·奥斯特罗姆把社群看成是其政治学的基本分析单位,社群自治就是民主,而联邦主义则意味着共同体的共同体,即复合共和体制。在此意义上,社群归属于国家的范畴。不同于文森特,埃莉诺·奥斯特罗姆在研究公共池塘资源治理中阐明,嵌套的自治社群(具有联邦主义的结构特征)是解决“公地悲剧”问题的有效途径。这里的自治社群指的是用户群体或利害相关者构成的群体,归属于市民社会的范畴。在奥斯特罗姆夫妇的概念中,社群包含了社团和社区。事实上,是斐迪南·滕尼斯最早对共同体和社会做出了区分。共同体是一种持久的和真正的共同生活,包括血缘共同体、地缘共同体和宗教共同体,而社会是一种目的联合体,一种机械的聚合和人工制品,也就是交换的、契约的和商业的社会。很大程度上,滕尼斯的共同体可以理解为社区,而社会近似于黑格尔的市场社会,包含社团和企业。



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